بر روی کاغذ، سالهای 2020 و 2021 باید آغاز فصل جدیدی برای سودان باشد. پس از برکناری عمر البشیر، رهبر مستبد سابق سودان در سال 2019، ایالات متحده این کشور را از فهرست کشورهای حامی تروریسم (SST) در اواخر سال 2020 حذف کرد. این امر به نزدیک به دو دهه محدودیت تجاری پایان داد و به سودان دسترسی به حمایت موسسات مالی بینالمللی مانند بانک بینالمللی پول، و صندوق بینالمللی پول، و صندوق بینالمللی پول را باز کرد. اولین دولت ترامپ به انواع شیرین کننده های اقتصادی متعهد شد، از جمله ضمانت های سرمایه گذاری و کمک های توسعه مشروط به نقاط عطف اصلاحات. و در ژوئن 2021، سودان واجد شرایط کاهش بدهی تحت ابتکار کشورهای فقیر بسیار بدهکار (HIPC) شد. تحت HIPC، سودان واجد شرایط برای بازپرداخت بیش از 50 میلیارد دلار بدهی عمومی HIPC شد. انجام شد.
ایالات متحده و شرکای آن با احتیاط خوشبین بودند که سودان در نهایت می تواند اقتصاد دیرمدیریت شده خود را اصلاح کند و به سمت دموکراسی سازی پیشرفت کند. اما در اکتبر 2021، لحظه فرصت سودان از بین رفت. ائتلاف حکومتی غیرنظامی-نظامی شکننده این کشور در پی یک کودتای نظامی از هم پاشید و امیدها برای انتقال نهایی دموکراتیک را از بین برد و به تعلیق نامحدود برنامه برجسته کاهش بدهیها منجر شد. پنج سال بعد، دموکراسی گریزان است.
امروز، سودان درگیر یک جنگ داخلی وحشیانه بین جناحهای نظامی است و یکی از بدترین بحرانهای بشردوستانه در جهان را متحمل میشود. تجربه سودان نشان میدهد که کاهش تحریمها و وعدههای حمایت اقتصادی پس از برکناری یک رهبر مستبد، به طور خودکار شبکههای حمایتی، ائتلافهای امنیتی و اقتصادهای غیرقانونی را که رژیم را حفظ کردند، از بین نمیبرد. آنها همچنین نهادهای مدنی و سازمانهای مستقل را که طی دههها حکومت استبدادی تخریب شدهاند، بازسازی نمیکنند.
تجربه سودان درسهای مهمی برای ایالات متحده ارائه میکند، زیرا به دنبال تثبیت ونزوئلا و بازسازی اقتصاد خود پس از دستگیری نیکلاس مادورو در ماه گذشته است. مطمئناً تفاوت های مهمی بین این دو مورد وجود دارد. با این وجود، تجربه سودان در دوران گذار سیاسی شکننده خود از سال 2019 تا 2021 یک مطالعه موردی است که ارزش تجزیه و تحلیل دارد زیرا ایالات متحده رویکرد خود را به ونزوئلا شکل می دهد.
برای مثال، هر دو کشور تحت دههها حکومت نادرست اقتدارگرایانه، وخامت اقتصادی چشمگیری را تجربه کردند و فقر را به دنبال خود باقی گذاشتند. در هر مورد، ثروت منابع طبیعی که باید به نفع شهروندان باشد، در عوض توسط بازیگران مرتبط با رژیم تسخیر شد: صنعت نفت ونزوئلا از طریق سیاسیسازی و پاکسازی کارگران ماهر نابود شد، در حالی که درآمدهای طلا و نفت سودان به شبکههای نظامی و شبه نظامی سرازیر شد. سودان و ونزوئلا نیز هر دو از بحران مهاجرت گسترده رنج بردند و نیروی کار حرفه ای آنها را از بین برد. هر دو با چالش دستگاه های امنیتی مستقر و شبکه های جنایی که عمیقاً در ساختارهای دولتی جا افتاده اند، روبرو هستند. و در هر دو کشور، دههها سرکوب بهطور سیستماتیک جامعه مدنی را توخالی کرد و قدرت را در شبکههای حمایت شخصی متمرکز کرد، و نهادها را به شدت در معرض خطر قرار داد و برای محدود کردن بازیگران اقتدارگرا یا بسیج برای اصلاحات دموکراتیک ناسازگار شد.
فروپاشی سودان نشان میدهد که کاهش تحریمها و انگیزههای اقتصادی به تنهایی نمیتواند نتایج دموکراتیک را بدون پرداختن به چالشهای ساختاری عمیقتر تضمین کند. با اقتباس از تجربه سودان، سه رویکرد سیاسی راهی برای اجتناب از اشتباهات مشابه با ونزوئلا به ایالات متحده ارائه میکند.
کاهش مرحلهای تحریمها که هر بخش از تخفیف را مشروط به اصلاحات نهادی قابل راستیآزمایی و برگشتناپذیر میکند، بهترین اهرم را برای تغییر پایدار به دولت ترامپ ارائه میکند. ایالات متحده تحریمهای کلیدی سودان را در سال 2017 لغو کرد و نام SST را در سال 2020 لغو کرد و زمانی که رهبران نظامی کودتای اکتبر 2021 خود را انجام دادند، ایالات متحده با اهرمهای محدودی مواجه شد. در مقابل، ونزوئلا همچنان تحت تحریم های جامعی است که بخش نفت، مقامات ارشد و عملیات معدنی این کشور را هدف قرار می دهد. این معماری تحریم وزن قابل توجهی دارد، اما تنها در صورتی که به صورت استراتژیک مستقر شود. ضروری است که دولت معیارهای خاصی را برای دولت ونزوئلا بیان کند و هر دسته از کاهش تحریم ها را به تغییرات نهادی مربوطه گره بزند.
قطعات اولیه کمکی میتواند به نگرانیهای بشردوستانه و کارکردهای اقتصادی اساسی، مشروط به آزادی زندانیان سیاسی و تضمین آزادی تجمعات، رسیدگی کند. سپس مراحل بعدی می تواند اصلاحات ساختاری عمیق تری را هدف قرار دهد. به عنوان مثال، تحریمهای نفتی بخشای تنها پس از ایجاد مکانیسمهای حسابرسی مستقل برای توزیع درآمد نفتی که از دستگیری شبکههای نظامی یا جنایی جلوگیری میکند، لغو میشود. کاهش تحریمهای بخش مالی به نوبه خود مشروط به ایجاد استقلال آشکار بانک مرکزی توسط ونزوئلا و پایان دادن به سیاست پولی سیاسیشده خود خواهد بود. و لغو انسداد دارایی های رسمی به پیشرفت ملموس در زمینه آمادگی های انتخاباتی با نظارت بین المللی گره خورده است.
معیارها زمانی مؤثرتر هستند که نشان دهنده تغییرات نهادی باشند که به سختی قابل برگشت هستند، مانند اصلاحات قانون اساسی، مکانیسم های نظارت بین المللی، یا ادغام نیروهای شبه نظامی در ساختارهای نظامی تحت کنترل غیرنظامیان. تجربه سودان نشان میدهد که کاهش تحریمها بدون تضمین دستاوردهای غیرقابل برگشت دموکراتیک، پویایی خطرناکی را ایجاد میکند که در آن، خرابکنندگان هیچ عواقبی برای انتقال از ریل ندارند. مقاومت در برابر فشار برای حذف سریع و جامع تحریمها - و حفظ اهرم فشار در طول فرآیند انتقالی که احتمالاً سالها طول خواهد کشید - همچنان به نفع دولت ترامپ است.
اگر با سیاستهایی همراه شود که تعامل مجدد بخش خصوصی با اقتصاد و سیستم مالی ونزوئلا را تسهیل میکند، کاهش تحریمها بسیار مؤثر خواهد بود. تجربه سودان پس از حذف SST در سال 2020 این چالش را به وضوح نشان میدهد: علیرغم لغو رسمی تحریمها، شرکتهای آمریکایی به دلیل عدم اطمینان سیاسی مداوم، نگرانیهای مربوط به شهرت، سطوح بسیار بالای فساد و عدم شفافیت، افزایش هزینههای انطباق، و ضعف و ناکارآمد بودن تامین مالی و ضد پولگرایی ضعیف، تمایلی به ورود به سودان نداشتند. رژیم (AML/CFT). مهمتر از همه، سودان فاقد روابط بانکی خبرنگاری لازم برای معاملات تجاری بود. حتی در شرایطی که دولت انتقالی سودان به شدت به سرمایه گذاری خارجی برای نشان دادن سود حاصل از اصلاحات دموکراتیک نیاز داشت، این کشور تا حد زیادی از سیستم مالی بین المللی جدا ماند. این تلاشهای کشور برای بهبود اقتصادی را تضعیف کرد، که ممکن بود مشروعیت سیاسی را برای رهبران غیرنظامی فراهم کند.
در حالی که شرکت های بزرگ انرژی ایالات متحده بیان کرده اند کوتاه مدت بی میلی برای شروع مجدد عملیات در ونزوئلا، آماده سازی زمینه برای ورود مجدد نهایی مستلزم پرداختن مستقیم به موانع ساختاری تعامل تجاری است. این میتواند شامل راهنماییهای دقیق و خاص بخش از سوی وزارت خزانهداری ایالات متحده باشد که بنادر امنی را برای تراکنشهای مجاز فراهم میکند و عدم اطمینان در انطباق شرکتها و مشاوران حقوقی آنها را کاهش میدهد. این همچنین میتواند شامل ارتباط در سطح بالا با بانکهای خبرنگار بزرگ باشد - که مشارکت آنها برای بازگرداندن کانالهای پرداخت ضروری است - برای بازسازی روابطی که در طول سالها تحریمها از بین رفتهاند. شرکت مالی توسعه بینالمللی ایالات متحده (DFC) همچنین میتواند ایجاد پارامترهای واضح برای بیمه ریسک سیاسی در دسترس شرکتهای اولیه که مایل به سرمایهگذاری در بازسازی ونزوئلا هستند را در نظر بگیرد و صریحاً از آنها در برابر سلب مالکیت و خشونت سیاسی محافظت کند.
در نهایت، دولت ترامپ از شفاف سازی اینکه چه اقداماتی از سوی دولت ونزوئلا منجر به تحریمهای فوری میشود، سود میبرد و به شرکتها این امکان را میدهد تا ارزیابی ریسک معنیداری را انجام دهند و نه ترس از تغییر سیاستهای خودسرانه. این استراتژی تشخیص میدهد که حذف تحریمها، اگرچه ضروری است، اما کافی نیست: بدون تلاشهای عمدی برای بازسازی زیرساختهای تجاری و کاهش هزینههای مبادله، ونزوئلا در خطر پیروی از مسیری مشابه مسیر سودان قرار میگیرد—حتی پس از برداشته شدن تحریمهای رسمی از نظر اقتصادی منزوی باقی بماند.
تجربه سودان آموزنده است: در حالی که ایالات متحده مشوقهای اقتصادی ارائه میکرد، این مشوقها بسیار کند، در مقیاس ناکافی و بدون استراتژی هماهنگ برای بسیج سرمایه خصوصی و بازسازی ظرفیت فنی در نهادهای سیاستگذاری اقتصادی سودان رسید.
در ونزوئلا، احیای اعتبار نهادی کشور مستلزم استقرار یک بسته جامع است که مشوقهای اقتصادی را با کمکهای فنی ترکیب میکند. این میتواند شامل ضمانتهای DFC برای سرمایهگذاریهای زیرساختی، حمایت بانک صادرات-واردات برای صادرات تجهیزات ایالات متحده، و دسترسی ترجیحی به قراردادهای بازسازی برای شرکتهای آمریکایی باشد که مایل به رهبری در ونزوئلا پس از مادورو هستند.
ایالات متحده همچنین میتواند از فرآیند بازسازی بدهی مذاکرهشده با طلبکاران ونزوئلا حمایت کند—این کشور تقریباً با 60 میلیارد دلار - و کمک به امکان دسترسی به منابع توسعه چندجانبه بانک IMF. (روابط صندوق بین المللی پول با ونزوئلا در حال حاضر به حالت تعلیق درآمده و ونزوئلا به بانک توسعه بین آمریکایی معوقه است). در کنار این مکانیسمها، رسیدگی به نبود دادههای اقتصادی معتبر و ظرفیت فنی همچنان یک اولویت حیاتی است: بانک مرکزی و آژانسهای آماری ونزوئلا که تحت رژیمهای چاوز و مادورو سیاسی شده و توخالی شدهاند، نتوانستهاند شاخصهای قابل اعتمادی در مورد تورم، رشد اقتصادی، اشتغال و ترازهای مالی تولید کنند. کمک های فنی وزارت خزانه داری ایالات متحده برای بازگرداندن استقلال سیاست پولی، اجرای مکانیسم های شفاف ارز خارجی و بازسازی ظرفیت جمع آوری و گزارش دهی معتبر اقتصادی ضروری خواهد بود. بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول همچنین میتوانند برای بازسازی آژانسهای آماری ونزوئلا و ایجاد فرآیندهای بودجه شفاف که از انحراف منابع به شبکههای اسپویلر جلوگیری میکند، تخصص فنی ارائه دهند.
نکته مهم این است که این مشوق ها زمانی مؤثرتر هستند که با نهادهای چندجانبه هماهنگ شوند. این به معنای حمایت فعال از همکاری مجدد بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول ونزوئلا، هماهنگی با بانک توسعه بینآمریکایی برای تامین مالی بازسازی، و تسهیل کنسرسیوم شرکت نفت بینالمللی برای بازسازی جامع PDVSA دولتی ونزوئلا به جای اجازه سلب بخشی از داراییها است. مقیاس و سرعت حمایت اقتصادی باید برای نشان دادن فواید ملموس به سرعت کافی باشد تا جمعیت ونزوئلا پاداشهای مشخصی برای حمایت از انتقال دموکراتیک ببینند. این به رهبران مخالف مشروعیت سیاسی برای مقاومت در برابر تجاوزات نظامی و سایر عواملی که در نهایت گشایش دموکراتیک شکننده سودان را نابود کردند، میدهد.
مقایسه بین سودان و ونزوئلا ناقص اما آموزنده است. ونزوئلا با مزایای آشکار وارد دوران گذار خود می شود: زیرساخت های نفتی گسترده، نزدیکی به دموکراسی های منطقه ای باثبات، و یک دیاسپورای بزرگ و تحصیل کرده که در صورت داشتن دلیلی برای بازگشت، می تواند به بازسازی دامن بزند. اما اگر ایالات متحده برخی از گامهای نادرست با نیت خوب را در سیاست خود در قبال سودان تکرار کند، این نقاط قوت اهمیت چندانی نخواهد داشت - با این فرض که بهبود اقتصادی به طور خودکار پس از رفع تحریمها و رها کردن آنها پیش از آن که نهادهای دموکراتیک زمان لازم برای استحکام پیدا کنند، به دنبال خواهد داشت. سودان نشان داد که یک گذار امیدوارکننده با چه سرعتی میتواند سقوط کند، زمانی که دولت اقتصادی زمانبندی نشده یا در مقیاس ناکافی باشد. ونزوئلا فرصتی برای نشان دادن اینکه ایالات متحده این درس ها را آموخته است، ارائه می دهد.
