Na papíře měly roky 2020 a 2021 znamenat začátek nové kapitoly pro Súdán. Po svržení bývalého súdánského autoritářského vůdce Umara al-Bašíra v roce 2019 Spojené státy na konci roku 2020 odstranily zemi ze seznamu státních sponzorů terorismu (SST). Tím skončila téměř dvě desetiletí omezení obchodu, což Súdánu umožnilo přístup k podpoře od mezinárodních finančních institucí, jako je Mezinárodní měnový fond (MMF) a Světová banka, otevřely se vyhlídky na velké zahraniční investice a Světová banka. První Trumpova administrativa se zavázala k různým ekonomickým sladidlům, včetně investičních záruk a rozvojové pomoci podmíněné reformními milníky. A v červnu 2021 se Súdán kvalifikoval pro oddlužení v rámci iniciativy Highly Indebted Poor Countries (HIPC). V rámci HIPC se Súdán stal způsobilým ke snížení svého veřejného vnějšího dluhu o více než 50 miliard USD> – jde o dosud největší oddlužení HIPC.
Spojené státy a jejich partneři byli opatrně optimističtí, že Súdán může konečně napravit svou dlouhodobě špatně řízenou ekonomiku a pokročit směrem k demokratizaci. Ale v říjnu 2021 se Súdánův okamžik příležitosti zhroutil. Křehká civilně-vojenská vládní koalice v zemi se rozpadla po vojenském převratu, což vykolejilo naděje na případnou demokratickou transformaci a vedlo k neurčitému pozastavení jejího přelomového programu oddlužení. Po pěti letech zůstává demokracie v nedohlednu.
Súdán je dnes zapleten do brutální občanské války mezi vojenskými frakcemi a trpí jednou z nejhorších humanitárních krizí na světě. Súdánské zkušenosti naznačují, že úlevy od sankcí a přísliby ekonomické podpory po odstranění autokratického vůdce automaticky nerozloží sponzorské sítě, bezpečnostní koalice a nezákonné ekonomiky, které udržovaly režim. Ani spontánně neregenerují občanské instituce a nezávislé organizace zničené během desetiletí autoritářské vlády.
Súdánská zkušenost nabízí důležité ponaučení pro Spojené státy, které se snaží stabilizovat Venezuelu a obnovit její ekonomiku po dopadení Nicoláse Madura minulý měsíc. Jistě, mezi těmito dvěma případy jsou důležité rozdíly. Nicméně zkušenost Súdánu během jeho křehkého politického přechodu z roku 2019 do roku 2021 je případovou studií, kterou stojí za to analyzovat, když USA formují svůj přístup k Venezuele.
Obě země například zažily dramatické ekonomické zhoršení po desetiletích autoritářské špatné vlády a chudobu za sebou zanechaly. V každém případě bylo bohatství přírodních zdrojů, které mělo být přínosem pro občany, místo toho ukořistěno aktéry napojenými na režim: venezuelský ropný průmysl byl vykuchán politizací a čistkami kvalifikovaných dělníků, zatímco súdánské příjmy ze zlata a ropy proudily do vojenských a polovojenských sítí. Súdán a Venezuela také trpěly masovou emigrační krizí, která zdecimovala jejich profesionální pracovní síly. Oba čelí výzvě zakořeněných bezpečnostních aparátů a zločineckých sítí hluboce zakořeněných ve státních strukturách. A v obou zemích desetiletí represí systematicky vyprázdnila občanskou společnost a soustředila moc do personalizovaných sponzorských sítí, takže instituce byly vážně kompromitovány a nebyly způsobilé omezovat autoritářské aktéry nebo mobilizovat k demokratickým reformám.
Kolaps Súdánu ukazuje, že úlevy od sankcí a ekonomické pobídky samy o sobě nemohou zajistit demokratické výsledky bez řešení hlubších strukturálních problémů. Na základě zkušeností Súdánu nabízí tři politické přístupy Spojeným státům cestu, jak se vyhnout stejným chybám jako Venezuela.
Postupné úlevy od sankcí, které podmiňují každou tranši úlev ověřitelnými, nevratnými institucionálními reformami, nabízí Trumpově administrativě nejlepší páku k trvalé změně. Spojené státy v roce 2017 zrušily klíčové sankce vůči Súdánu a v roce 2020 zrušily označení SST, čímž ponechaly Spojeným státům omezený vliv, když vojenští vůdci provedli v říjnu 2021 převrat. Naproti tomu Venezuela zůstává pod komplexními sankcemi zaměřenými na její ropný sektor, vysoké úředníky a těžební operace. Tato architektura sankcí má značnou váhu, ale pouze v případě, že je nasazena strategicky. Je nezbytné, aby administrativa venezuelské vládě stanovila konkrétní kritéria a spojila každou kategorii zmírnění sankcí s odpovídajícími institucionálními změnami.
Počáteční tranše pomoci by mohly řešit humanitární problémy a základní ekonomické funkce, podmíněné propuštěním politických vězňů a zárukami svobody shromažďování. Následující fáze by se pak mohly zaměřit na hlubší strukturální reformy. Odvětvové sankce za ropu by se například zrušily až po zavedení nezávisle kontrolovaných mechanismů pro rozdělování příjmů z ropy, které brání zajetí vojenskými nebo zločineckými sítěmi. Uvolnění sankcí finančního sektoru by zase záviselo na tom, zda Venezuela nastolí prokazatelnou nezávislost centrální banky a ukončí svou zpolitizovanou měnovou politiku. A rozmrazení oficiálního majetku by bylo vázáno na konkrétní pokrok v přípravách na volby s mezinárodním pozorováním.
Srovnávací hodnoty jsou nejúčinnější, když představují institucionální změny, které je obtížné zvrátit, jako jsou ústavní dodatky, mezinárodní monitorovací mechanismy nebo integrace polovojenských sil do civilně kontrolovaných vojenských struktur. Súdánská zkušenost ukazuje, že uvalení úlevy od sankcí ze začátku bez zajištění nevratných demokratických výdobytků vytváří nebezpečnou dynamiku, v níž spoilery nečelí žádným následkům za vykolejení přechodů. Odolávání tlaku na rychlé a komplexní odstranění sankcí – a zachování pákového efektu během procesu, který bude pravděpodobně trvat roky – zůstává v jasném zájmu Trumpovy administrativy.
Úlevy od sankcí budou nejúčinnější, pokud budou spojeny s politikami, které aktivně usnadní opětovné zapojení soukromého sektoru do venezuelské ekonomiky a finančního systému. Zkušenosti Súdánu po odstranění SST v roce 2020 tuto výzvu jasně ilustrují: Navzdory formálnímu odstranění sankcí se americké společnosti zdráhaly vstoupit do Súdánu kvůli přetrvávající politické nejistotě, obavám o pověst, extrémně vysoké úrovni korupce a neprůhlednosti, zvýšeným nákladům na dodržování předpisů a slabému a neefektivnímu režimu proti praní špinavých peněz a potírání (financování) CFT/errorism. Nejkritičtější je, že Súdán postrádal fungující korespondenční bankovní vztahy nezbytné pro obchodní transakce. I když súdánská přechodná vláda zoufale potřebovala zahraniční investice, aby demonstrovala přínosy demokratických reforem, země zůstala do značné míry odpojena od mezinárodního finančního systému. To podkopalo pokusy země o ekonomickou obnovu, což mohlo poskytnout politickou legitimitu civilním vůdcům.
Zatímco velké americké energetické společnosti vyjádřily v blízké budoucnosti neochota obnovit operace ve Venezuele, příprava půdy pro případný návrat vyžaduje přímé řešení strukturálních překážek obchodní angažovanosti. To by mohlo zahrnovat podrobné, sektorově specifické pokyny od ministerstva financí USA, které poskytují bezpečné přístavy pro povolené transakce a snižují nejistotu ohledně dodržování předpisů pro společnosti a jejich právní poradce. To by také mohlo zahrnovat kontakt na vysoké úrovni s velkými korespondenčními bankami – jejichž účast je nezbytná pro obnovení platebních kanálů – s cílem obnovit vztahy, které zanikly v průběhu let sankcí. Americká společnost International Development Finance Corporation (DFC) by také mohla zvážit stanovení jasných parametrů pro pojištění politických rizik, které by bylo k dispozici společnostem, které se chystají investovat do obnovy Venezuely, a výslovně je ochrání před vyvlastněním a politickým násilím.
Konečně by Trumpova administrativa měla prospěch z toho, kdyby jasně uvedla, jaké kroky venezuelské vlády by vyvolaly okamžité zpětné sankce, což by společnostem umožnilo provádět smysluplné hodnocení rizik, spíše než se obávat svévolných změn politiky. Tato strategie uznává, že odstranění sankcí, i když je nezbytné, je nedostatečné: Bez záměrného úsilí o obnovu komerční infrastruktury a snížení transakčních nákladů hrozí Venezuele, že půjde podobnou cestou jako Súdán – zůstane ekonomicky izolovaná i po odstranění formálních sankcí.
Zkušenosti Súdánu jsou poučné: Spojené státy sice nabízely ekonomické pobídky, ale ty přicházely příliš pomalu, v nedostatečném rozsahu a bez koordinované strategie mobilizace soukromého kapitálu a obnovy technických kapacit v súdánských institucích pro tvorbu hospodářské politiky.
Ve Venezuele vyžaduje obnovení institucionální důvěryhodnosti země nasazení komplexního balíčku, který kombinuje ekonomické pobídky s technickou pomocí. To by mohlo zahrnovat záruky DFC na investice do infrastruktury, podporu Export-Import Bank pro vývoz vybavení z USA a preferenční přístup ke smlouvám o rekonstrukci pro americké společnosti, které jsou ochotny převzít vedení v post-Madurově Venezuele.
Spojené státy mohou také podpořit vyjednaný proces restrukturalizace dluhu s venezuelskými věřiteli – země čelí zhruba nesplaceným externím obligacím v odhadované výši 1">7 050 miliard USD ve výši 1">150 miliard USD 60 miliard $ – a pomáhají umožnit přístup ke zdrojům od MMF a multilaterálních rozvojových bank. (Vazby MMF na Venezuelu jsou v současné době pozastaveny a Venezuela má nedoplatky vůči Meziamerické rozvojové bance). Ve spojení s těmito mechanismy zůstává řešení absence věrohodných ekonomických údajů a technických kapacit kritickou prioritou: venezuelská centrální banka a statistické úřady, zpolitizované a vyprázdněné za režimů Cháveze a Madura, nedokázaly vytvořit spolehlivé ukazatele inflace, hospodářského růstu, zaměstnanosti a fiskální rovnováhy. Technická pomoc ministerstva financí USA bude nezbytná pro obnovení nezávislosti měnové politiky, zavedení transparentních devizových mechanismů a obnovení kapacity pro shromažďování důvěryhodných ekonomických údajů a podávání zpráv. Světová banka a MMF mohou také poskytnout technické znalosti pro rekonstrukci venezuelských statistických úřadů a zavedení transparentních rozpočtových procesů, které zabrání přesměrování zdrojů do sítí spoilerů.
Důležité je, že tyto pobídky jsou nejúčinnější, jsou-li koordinovány s multilaterálními institucemi. To by znamenalo aktivní podporu venezuelské Světové banky a opětovného zapojení MMF, koordinaci s Meziamerickou rozvojovou bankou pro financování obnovy a usnadnění mezinárodního konsorcia ropných společností, aby komplexně přestavělo venezuelskou státní PDVSA, spíše než aby umožňovalo postupné zbavování aktiv. Rozsah a rychlost ekonomické podpory by musely být dostatečné, aby dostatečně rychle prokázaly hmatatelné přínosy, aby obyvatelstvo Venezuely vidělo konkrétní odměny za podporu demokratického přechodu. To by poskytlo opozičním vůdcům politickou legitimitu bránit se vojenskému pronikání a dalším faktorům, které nakonec zničily křehké demokratické otevření Súdánu.
Srovnání Súdánu a Venezuely je nedokonalé, ale poučné. Venezuela vstupuje do přechodu s jasnými výhodami: rozsáhlá ropná infrastruktura, blízkost stabilních regionálních demokracií a velká vzdělaná diaspora, která by mohla podpořit rekonstrukci, pokud by dostal důvod k návratu. Ale na těchto silných stránkách bude jen málo záležet, pokud Spojené státy zopakují některé dobře míněné chybné kroky ve své politice vůči Súdánu – za předpokladu, že hospodářské oživení bude automaticky následovat po uvolnění sankcí a odpojení dříve, než budou mít demokratické instituce čas se upevnit. Súdán ukázal, jak rychle se může slibná transformace zhroutit, když je ekonomická státní moc špatně načasovaná nebo nedostatečná. Venezuela nabízí šanci ukázat, že Spojené státy se z toho poučily.
